Mais contribuinte, menos cidadão
O brasileiro é cada vez mais contribuinte e menos cidadão. Paga mais impostos e perde o direito a serviços públicos elementares. Nesta época do ano, milhares de pessoas esbravejam contra a injustiça fiscal de alíquotas pesadas e deduções restritas, que exclui, por exemplo, o aluguel residencial e a prestação da casa própria e parte das despesas com educação. Mas até o dia 30 de abril todos terão de entregar a declaração do Imposto de Renda.
O governo chegou a anunciar que apresentaria ao Congresso Nacional, em maio, uma nova proposta de reforma tributária que eliminaria impostos indiretos como o ICMS e o IPI, pagos por qualquer cidadão que compra um litro de leite. Mas o governo não tem pressa e já avisou que a matéria não deverá ser votada neste ano eleitoral, até porque outras emendas constitucionais com o mesmo objetivo tramitam na Câmara dos Deputados desde 1995. O advogado tributarista Roque Joaquim Volkweiss, 58 anos, acompanha a política tributária no país há praticamente três décadas. Ele identifica no poder público uma ânsia desenfreada em fazer reformas no seu único e exclusivo interesse, pouco considerando os reflexos junto aos contribuintes. Convidado pelo deputado federal Luís Roberto Ponte, Volkweiss assessorou o parlamentar gaúcho, de agosto a outubro de 1995, na elaboração de um anteprojeto de reforma tributária em tramitação no Congresso Nacional. Das propostas apresentadas, diz que esta realmente atende os interesses do Estado brasileiro e dos contribuintes. De 1996 a 1997, Volkweiss foi presidente do Tribunal Administrativo de Recursos Fiscais do Estado do Rio Grande do Sul. É sócio fundador do Centro de Estudos Tributários (CET), órgão do Departamento de Direito Econômico e do Trabalho da Faculdade de Direito da UFRGS. Formado em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul em 1964, Volkweiss é autor de várias obras, entre as quais a mais recente Direito Tributário Nacional, 235 páginas, já em segunda edição, está nas livrarias de todo o país. Ele é professor da Escola Superior do Ministério Público, da Escola Superior da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/RS), do Instituto de Desenvolvimento Cultural (IDC), da Instituição Educacional São Judas Tadeu e do curso de preparação para concursos públicos de agentes fiscais de tributos do professor Alvísio Greco. Apesar de tantas atribuições, ele se dispôs a responder a esta entrevista ao Extra Classe
Extra Classe – O que significa para o contribuinte o aumento da alíquota do IR, que veio com o pacote do governo pós-crise asiática, em setembro de 1997? Não vai acentuar ainda mais a injustiça tributária?
Roque Joaquim Volkweiss – O grande problema, no Brasil, é que o Imposto de Renda, que deve ser, por determinação constitucional, calculado de forma progressiva, tem sua tabela fixada, pela lei ordinária, em faixas de renda muito estreitas, e com alíquotas muito elevadas, de tal forma que, já a partir de R$ 1.800,00 a tributação atinge a alíquota mais elevada. De modo geral, qualquer aumento de alíquota onera o contribuinte e, a partir deste ano, os rendimentos acima de R$ 1.800,00 mensais passaram a ser onerados pela alíquota de 27,5%, em vez de 25%. Para maior justiça fiscal, o ideal seria ampliar as atuais faixas de renda, especialmente a relativa à contraprestação de serviços pessoais (salários, honorários, etc.), de tal forma que o limite mensal de isenção (1ª faixa), hoje de R$ 900,00, não seja inferior a R$ 2.000,00, e que a faixa seguinte (hoje também de R$ 900,00), tributada com uma alíquota de 15%, se situe entre esse novo valor e, pelo menos, R$ 5.000,00, passando a ser tributada, com a alíquota maior (25% ou 27,5%), somente a renda líquida superior a esse limite mensal.
EC – A sociedade alega que paga demais e o governo responde que não arrecada o suficiente. Por que há no Brasil uma indisposição do contribuinte em pagar imposto e tentar sonegar?
RJV – Esse problema decorre de uma política distorcida, quase universal, em que o Estado moderno, que deveria se preocupar tão somente com o bem-estar social (segurança, saúde, educação, etc.), avançou demais, passando a exercer atividades que, a rigor, pertencem à iniciativa privada. Com isso, gasta mais do que pode e, esse avanço indevido, acarreta a necessidade de mais recursos financeiros, que o povo não dispõe para pagar. A experiência demonstra que, sempre que a carga tributária é elevada a níveis insuportáveis ou próximos dele, se torna cada vez maior a fuga ao seu pagamento. O Estado deve se restringir à prestação dos serviços que lhe são próprios. Outro fator que leva o contribuinte a sonegar é o tamanho da máquina administrativa do Estado, na maior parte das vezes, superior às suas reais necessidades, com a agravante de que a remuneração paga a alguns de seus servidores é excessivamente alta e, o empenho, muitas vezes, é dificultado pela resistência dos detentores de estabilidade. Essa situação é sempre mal vista pelo contribuinte, que não mais acredita nas promessas do Estado, de que reduzirá gastos desnecessários.
EC – Então o senhor acha que o Estado do RS, ao emprestar dinheiro para empresas, como foi no caso da GM e da Ford, desempenhou a função da iniciativa privada, quando deveria investir em políticas públicas?
RJV – Não vejo como entender de forma diferente. O Estado não deve investir financeiramente em favor de terceiros, até porque não teria condições de atender a todos os interessados. Deve investir nos serviços que originariamente lhe competem (segurança, saúde, educação, etc.), prestando-os adequa-damente. O investidor deve ser atraído por incentivos fiscais (isenções na compra de máquinas, etc.) e, principalmente, pela qualidade do serviço prestado pelo Estado na área em que pretende se instalar e desenvolver as suas atividades. Não pode o investidor ser tratado como um mercenário, que só visa vantagens pessoais, mas como um hóspede maravilhado pelas cortesias do seu anfitrião, retratadas no alto nível dos seus serviços públicos.
EC – Não seria exagero responsabilizar o funcionalismo por uma política estabelecida por governantes e legisladores?
RJV – Nem tanto. Há condescendências de parte a parte: os funcionários pretendendo cada vez mais benesses, os governantes nem sempre cumprindo com a sua parte e, os legisladores, acomodando interesses de seus eleitores, nem sempre da forma mais recomendada.
EC – O senhor não acredita que a indisposição do contribuinte em pagar se deve também às constantes denúncias de corrupção e desvio de verbas públicas?
RJV – Esses fatos também exercem influências negativas na consciência tributária do contribuinte. Ninguém gosta de ser iludido em sua boa-fé de contribuinte honesto. A indisposição em pagar tributo é uma demonstração de descontentamento e de repúdio à malversação de verbas públicas.
EC – Seguidamente os governos perdoam multas, reduzem dívidas e anistiam grandes empresários sonegadores. Isso também influencia o contribuinte?
RJV – No Brasil, a anistia à infrações tributárias, caracterizada pela possibilidade de pagamento do tributo sem multas ou penalidades, tem sido uma constante, motivada, não tanto para favorecer os devedores, mas, principalmente, para socorrer os cofres públicos, em permanente dificuldades financeiras. Essas medidas trazem conseqüências funestas a todos: provocam o descrédito dos bons pagadores, levam o maus pagadores à esperança de que o gesto mais uma vez seja repetido, induzindo-os a prosseguirem na impontualidade ou na inadimplência, e o Estado ganha menos. O mal, infelizmente, já se tornou um círculo vicioso: o Estado, por necessitar de dinheiro, abre mão de parte do seu crédito e, o contribuinte, sabendo que o Estado assim age habitualmente, aguarda novo benefício, tornando-se inadimplente contumaz. Esse é o mal de um Estado mal administrado, e de um devedor mal acostumado. O prejudicado é sempre o povo, em especial o de classe baixa e média, que é o que mais precisa da assistência do Estado, sempre sem recursos.
EC – Como explicar então que o Estado brasileiro, que vende estatais, deixa de investir em Saúde e Educação, alegando falta de recursos, tenha dinheiro para socorrer bancos falidos, como foi no caso do Nacional e do Econômico, que consumiram juntos R$ 20 bilhões através do Proer?
RJV – Que o Estado se desfaça de suas estatais, que nunca deveria ter criado, é tecnicamente explicá-vel. O que não tem explicação plausível é o fato de o Estado socorrer financeiramente entidades privadas insolventes que, muitas vezes, chegam a esse ponto por força de ilícita conduta de seus administradores. A cada socorro nessas condições são retirados, na mesma proporção, recursos governamentais destinados a pessoas carentes de saúde, de segurança e de educação. Se alguém não tem condições de se estabelecer segundo as normas legais, que não se estabeleça. A pena a ser aplicada a tais aventureiros não é o apoio, mas o bloqueio ao exercício da atividade, dando lugar a quem esteja imbuído de bons propósitos.
EC – Sabe-se que do volume total da carga tributária do país, 70% advém de impostos indiretos e 30% de impostos diretos. Quais são eles? As propostas de reforma tributária atacam essa distorção?
RJV – Se o percentual referido traduz a realidade atual não me é possível precisar, pelo menos agora. Indiretos são os impostos que, por sua natureza (que legalmente se prestam a tanto), permitem que seu ônus ou encargo financeiro (custo) seja repassado, mediante inclusão no preço, do contribuinte previsto em lei (chamado de contribuinte de direito) para o destinatário da operação tributada (chamado de contribuinte de fato). Isso acontece no IPI, no ICMS e no ISSQN, que termina sendo integrado no preço final do produto tributado, e cobrado do consumidor. Diretos são os impostos que, ao contrário, não permitem essa transferência de encargos financeiros, como o IR, o IPTU, o ITR e IPVA. Se é melhor para a economia de um país o imposto direto ou o indireto, depende do estágio de desenvolvimento de cada um. Penso que nenhum deles pode ser desprezado, tudo depende da política fiscal adotada. As atuais emendas constitucionais de reforma tributária têm se preocupado, não tanto com a natureza do imposto (se direto ou indireto), mas com a qualidade da sua arrecadação: que sejam poucas e boas.
EC – Até hoje a tributação sobre grandes fortunas, aprovada na Constituição de 88, não foi regulamentada. Está nos projetos de Reforma Tributária em tramitação no Congresso Nacional?
RJV – Realmente, o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) não foi, até hoje, criado no Brasil, embora constitucionalmente autorizado em favor da União. As dificuldades para a sua criação residem, basicamente, nos parlamentares, porque, afinal, todos se acham, direta ou indiretamente envolvidos como contribuintes em potencial, o que, em última análise, significa legislar em causa própria. Não creio que, tão cedo, esse imposto seja criado e cobrado, não sendo essa, a preocupação das emendas de reforma tributária que hoje tramitam no Congresso Nacional.
EC – Segundo o deputado Flávio Koutzii, do PT, em artigo publicado no Jornal do Comércio, a Receita Federal tem dados alarmantes: Em 1994, 45% dos 460 proprietários dos maiores patrimônios declarados no país, que oscilam entre 19,2 milhões de dólares e 784,3 milhões de dólares, pagaram menos de 20 mil dólares em Imposto de Renda. Destes 460, 12% justificaram o aumento significativo de seus patrimônios com rendimentos não tributáveis e 5% não deram qualquer justificativa para o aumento patrimonial. Estes mesmos 460 contribuintes declararam rendimentos semelhantes a simples cidadãos de classe média. Como o senhor avalia este quadro?
RJV – Não disponho de elementos para confirmar as conclusões de Flávio Koutzii, mas li no informativo AULA DE CIDADANIA, Caderno 1, editado pelo CPERS Sindicato, out/nov 1995, p. 2, que ¨42 milhões de hectares das terras para agricultura são de propriedade de apenas 512 proprietários, enquanto 4,5 milhões de agricultores não têm terra para trabalhar. Essa informação, que teria sua origem no IBGE, segundo declarado no informativo, deixa-nos extremamente preocupados, não só em relação ao Imposto sobre Grandes Fortunas, que poderia estar sendo cobrado desses proprietários, mas também em relação ao aspecto social. Quero deixar claro que sou radicalmente contra invasões de terras, que sempre atentam contra o direito de propriedade, mas o Brasil possui inúmeras áreas rurais, ora abandonadas, ora improdutivas, em mãos, muitas vezes, de quem sequer possui condições de explorá-las adequadamente. A desapropriação legal, e o repasse disciplinado e criterioso dessas áreas, faz-se necessário, no interesse do desenvolvimento brasileiro. A legislação do Imposto de Renda realmente alcança uma série de benefícios aos exploradores de áreas rurais, dada a importância da atividade em si, como fonte de recursos primários. Nunca houve a preocupação mais efetiva de tributá-los a rigor, porque, afinal, estamos num país que, se sobrecarregarmos tributariamente os rendimentos respectivos, o êxodo rural será inevitável. A questão é mais social do que tributária.
EC – Não é um escândalo que, em 1996, a arrecadação do IPTU de Porto Alegre tenha sido superior à arrecadação de ITR em todo o país, quando os fazendeiros gozam de incentivos fiscais e se apresentam como contribuintes de classe média?
RJV – O fato dos grandes fazendeiros gozarem de benefícios fiscais que os equiparam, ao pagamento, a cidadãos da classe média, é uma questão legal. O que se deve mudar é a lei, mas tendo-se sempre presente que a atividade rural merece o maior apoio e incentivo do governo, ainda que seus titulares não devam receber tratamento tributário mais privilegiado em relação a contribuintes de outros setores. A alegada superior arrecadação do IPTU havida em Porto Alegre no ano de 1996, comparativamente à arrecadação, em todo o país, do ITR, da competência da União, tem sua origem na lei, anomalia somente corrigida a partir do corrente ano de 1997, com a elevação das alíquotas e a atualização da base de cálculo do ITR.
EC – É viável o imposto único?
RJV – O imposto único não é viável. Trata-se de uma utopia. Não há, de um lado, fonte de conteúdo econômico que, isoladamente, tenha condições de fornecer recursos financeiros capazes de atender a todas as despesas públicas, e, de outro lado, quanto mais concentrada for a fonte da tributação, maior a possibilidade de sonegação. Esses fatos já foram comprovados ao longo da história e avalizados por financistas de nome. Há uma absoluta necessidade de concentrar-se a arrecadação em mais de uma fonte, não só pela razão exposta, mas, também, para que, com ela, possam ser alcançados determinados objetivos fiscais, impossíveis de serem atingidos com uma única fonte.
EC – Como o senhor avalia a guerra fiscal entre os Estados para atrair investimentos?
RJV – É salutar, sob todos os aspectos. Acho, no entanto, que o papel do Estado é o de apenas apoiar e conceder isenções às empresas interessadas em estabelecer-se em seu território, inclusive na compra dos equipamentos necessários. O Estado, na moderna maneira de vê-lo, não pode ser uma instituição financeira. Não lhe cabe originariamente essa função. Se o fizer, estará desviando recursos destinados aos seus cidadãos.
EC – Este seria o caso do Estado do RS, que emprestou dinheiro com juros subsidiados à GM e à Ford?
RJV – Cada centavo aplicado pelo Estado fora do atendimento das suas finalidades próprias (segurança, saúde, educação, etc.) representa um desvio de suas funções originárias. Entendo que o Estado do RS, ao emprestar dinheiro, com juros subsidiados, à GM e à Ford, foi além do que lhe compete, mesmo sabendo que inúmeros empregos daí possam advir. Já afirmei que o investidor deve ser atraído por incentivos fiscais e, principalmente, pela qualidade do serviço prestado pelo Estado no setor em que o pre-tendente quer desenvolver suas atividades.
Assalariado é penalizado
A cada exercício fiscal mudam as regras do Imposto de Renda no país, gerando insegurança e apreensão de boa parte dos assalariados na hora de declaração de renda. Há um senso comum de que a política tributária no Brasil é injusta, mas boa parte dos cidadãos, mesmo contrariada, paga seu imposto e nem conhece as leis. O advogado tributarista Volkweiss esclarece que a Constituição Federal não cria impostos. Apenas define a competência de quem pode institui-los, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, traçando-lhes regras específicas, como no caso do Imposto de Renda, que deve atender aos princípios da capacidade contributiva (quem ganha mais, deve pagar mais), e da progressividade – alíquotas crescentes de acordo com o padrão da renda. O IR também obedece aos princípios da irretroatividade e da anterioridade – não pode ser cobrado retroativamente e no mesmo exercício fiscal em que foi instituído.
Ele explica que, a outra lei, hierarquicamente situada logo abaixo da Constituição, chamada de lei complementar, é o Código Tributário Nacional, que também não cria impostos, mas estabelece normas gerais para a sua criação, definindo inclusive seu fato gerador, sua base de cálculo e seu contribuinte. Já a criação e o eventual aumento dos impostos depende sempre de uma terceira lei, a chamada de ordinária ou comum, por ser a de menor hierarquia entre as três.
O Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza, pertence, segundo a Constituição Federal, à competência da União. O que constitui renda e proventos de qualquer natureza está definido no Código Tributário Nacional como sendo o produto do capital, do trabalho ou da combinação de ambos, bem como eventuais acréscimos reais ao patrimônio de cada um. O salário está enquadrado aí. As mudanças são feitas na lei ordinária. “A classe assalariada, obviamente, é sempre a mais atingida nessas alterações, principalmente quando estas eliminam ou limitam as despesas tradicionalmente admitidas como despesas, deduções e abatimentos, porque, gastando mensalmente o que ganha, nada lhe sobrará para enfrentar eventuais aumentos do imposto, não previstos quando do respectivo rencebimento”, analisa o tributarista.
Para Volkweiss, o erro dessa política está no período em que as alterações costumam ser determinadas: “nos últimos dias do ano, para vigorar no primeiro dia do ano imediatamente seguinte, vale dizer, alguns dias depois, quando o rendimento a ser tributado já foi totalmente consumido pelo contribuinte. Daí a insegurança e a apreensão da população assalariada, que nunca sabe o que, no final de cada ano, se passa na cabeça dos legisladores”. Para ele, o ideal seria que a Constituição abandonasse o atual princípio da anterioridade, substituindo-o por um prazo de no mínimo de seis meses ( o princípio da periodicidade), entre a data da publicação da lei instituidora ou majoradora de tributos e a do início dos seus efeitos. “O que se precisa, para uma maior justiça fiscal, é que o contribuinte saiba, com razoável antecedência, o quantum que, em dinheiro, deve ser destacado e reservado dos seus ganhos, para fins de recolhimento a título de imposto”.
Independente disso, ele admite que o cidadão paga demais e o Estado devolve de menos. Assinala que, apesar do grande volume de dinheiro que o Estado arrecada a título de tributos e de contribuições sociais, é visível, por exemplo, a falta de policiamento satisfatório nas ruas, o baixíssimo nível no aprendizado escolar, e o caos total na saúde pública, motivado pela falta de adequada aplicação do dinheiro público nessas áreas. “Afinal, tributo é contraprestação de serviços públicos e, se estes não são prestados aos cidadãos, o Estado não está, obviamente, cumprindo com o seu papel.
Proposta de Reforma Tributária
Volkweiss acompanha praticamente todos os debates e propostas de reforma tributária no Brasil nos últimos 30 anos. “Sem demérito à proposta do governo, a proposição do Luís Roberto Ponte está realmente preocupada em atribuir ao país fontes de conteúdo sólido de tributação e, em especial, praticamente insonegáveis”, justifica.
O Sistema Tributário Nacional seria formado por sete impostos, os cinco primeiros de competência da União, o 6º dos Estados e do Distrito Federal e, o 7º, dos Municípios. São estes os impostos sobre: a) movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira; b) produção, circulação, distribuição ou consumo de bebidas, veículos, energia, tabaco e petróleo e combustíveis, inclusive derivados daquele e destes, sobre serviços de telecomunicações, bem assim, desde que definidos em lei complementar, sobre produção, circulação, distribuição ou consumo de outros bens ou sobre outros serviços; c) comércio exterior; d) renda e proventos de qualquer natureza; e) propriedade imobi-liária; f) propriedade de veículos automotores; g) propriedade imobiliária urbana integrante do inciso V, como adicional. “No meu entender, reforma tributária séria é somente aquela que atende aos interesses do Estado e do contribuinte; e a proposta de Luís Roberto Ponte atende a esse pressuposto”, acentua.
Segundo o tributarista existem apenas 13 impostos: 7 da União (II, IE, IR, IPI, ITR, IOF e IGF, Imposto sobre Grandes Fortunas que não foi criado até hoje), 3 dos Estados (ITCD, ICMS e IPVA), e 3 dos Municípios (IPTU, ITBI e ISSQN). Os principais impostos brasileiros são, hoje, o Imposto de Renda (federal), o ICMS (estadual), e o IPTU (municipal)”. Mas cita ainda a possibilidade de serem instituídas e cobradas as seguintes arrecadações compulsórias: taxas (por públicos serviços específicos e divisíveis); contribuições de melhoria (em decorrência de obras públicas); contribuições sociais (de intervenção no domínio econômico, – como a contribuição sindical e o FGTS -, de assistência e previdência pública, – como a contribuição ao IPÊ -, e as destinadas à seguridade social – como a contribuição previdenciária, o COFINS, a contribuição sobre o lucro das empresas, a CPMF, e a contribuição sobre concursos de prognósticos ou loterias); e empréstimos compulsórios (hoje não cobrados). “As contribuições sociais à seguridade social são um grande filão, por incidirem em cascata, isto é, são devidas em cada operação, não importando quantas sejam”, acrescenta.
