A quem interessa a mercantilização do ensino

Moeda de troca para governos, lastro de conglomerados econômicos que operam no mercado de capitais, a Educação Superior agrega cada vez mais valor de mercadoria no mercado global – a despeito da visível queda na qualidade do ensino nessa modalidade. A discussão mobiliza especialistas e educadores mundo afora desde a criação do Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (do inglês, General Agreement on Trade in Services, GATS), assinado pelos países-membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) em 1995, com validade desde 2005. Ao atribuir à educação “valor de mercadoria a ser utilizada na economia global”, o acordo semeou a discórdia e aguçou o apetite de grupos econômicos por investimentos na área da educação. “Há um choque de princípios e crenças sobre a forma e os atores envolvidos na internacionalização da educação”, dispara Antoni Verger, professor pós-doutorando do Instituto de Pesquisa em Ciências Sociais de Amsterdã, na Holanda. Em 2009, ele lançou WTO/GATS and the global politics of higher education (em tradução livre: OMC/AGCS e as políticas globais para educação superior). Editado a partir de sua tese de doutorado em sociologia pela Universidade Autônoma de Barcelona, o livro se propõe a abrir “a caixa-preta das negociações dos GATS no domínio da educação”. Por e-mail, Verger falou com exclusividade ao ExtraClasse:

Extra Classe – A educação é commodity (mercadoria) ou bem público?
Antoni Verger – A educação é cada vez mais tratada como uma mercadoria negociável. Há pelo menos duas razões para entender essa mudança. Em primeiro lugar, as universidades comercializam cada vez mais os serviços de educação internacionalmente para gerar retorno econômico e, desta forma, compensar a redução do investimento público no setor do ensino superior. Em segundo lugar, uma vez que os acordos sobre comércio de serviços foram constituídos em 1995, a educação é parte do catálogo do GATS, commodities negociadas no âmbito da OMC. Naturalmente, os estados-nações ainda são os responsáveis pelos sistemas nacionais de educação e são os principais reguladores da educação. No entanto, a existência do GATS em si, significa que alguns aspectos da regulação da educação estão sendo fixados em nível da OMC e, consequentemente, afastaram-se do nível nacional.

EC – A comunidade educacional mundial adotou uma posição comum em relação aos acordos da OMC?
Verger – Quando começou a Rodada de Doha (encontro dos países-membros da OMC para a liberalização do comércio mundial), em 2001, a comunidade internacional adotou uma posição comum contra o GATS. No entanto, desde então, muitas associações universitárias, sobretudo aquelas com sede em países ricos, pararam de fazer campanha ou assinar declarações públicas contra o acordo. Uma das razões que poderiam explicar essa mudança de atitude é que a Rodada de Doha está avançando muito lentamente e as universidades não sentem a mesma urgência de lutar contra o acordo. Na minha opinião, muitas universidades do Norte já perceberam que podem lucrar muito com o comércio internacional de educação e, por isso, não têm mais medo do GATS. Na verdade, estão vendo que podem se beneficiar com esse acordo.

EC – Quais são os conflitos de interesse entre o mundo do comércio e o mundo da educação?
Verger – Mais do que um conflito de interesses, há um choque de princípios e crenças junto às diferentes opiniões em relação a como a internacionalização da educação deveria estar organizada e por quem. Basicamente, muitos membros da comunidade educacional consideram que a internacionalização da educação deve ser orientada por uma lógica de educação e regulamentada por uma organização internacional especializada em educação, como a UNESCO. Por outro lado, o mundo comercial concebe a educação como qualquer outra mercadoria que deve ser parte do regime de comércio internacional administrado pela própria OMC.

EC – Quem são os atores políticos interessados na educação como negócio e quem ganha ou perde com isso?
Verger – São a favor os membros da OMC e os representantes comerciais que operam nesta organização, bem como um grupo de organizações multilaterais que acreditam que a liberalização da educação pode contribuir para melhorar a qualidade da educação. Também estão nesse grupo os representantes dos principais países exportadores de Educação como a Austrália e Nova Zelândia. São contra, os membros da Unesco, muitas associações internacionais de universidades, representantes da educação do Sul (especialmente países latino-americanos), o movimento estudantil e os sindicatos de professores representados pela educação internacional. Estes vêm organizando a campanha mais longa, eficaz e bem documentada contra o GATS até agora. Curiosamente, há muitas universidades privadas na América do Sul que também são contra o GATS. Não são contra por questões de princípios, mas porque têm medo da concorrência internacional.

EC – A educação vem sendo usada como moeda de troca?
Verger – Definitivamente. Esta é realmente a principal razão por trás das decisões sobre o GATS e educação empreendidas por muitas organizações de comércio do Sul. Utilizar a educação como um elemento de barganha significa que os representantes do livre comércio ficariam satisfeitos em inserir a educação no GATS se, ao fazê-lo, eles pudessem abrir novos mercados no exterior para a indústria de exportação de seus países. Por exemplo, alguns dos negociadores que eu entrevistei me disseram abertamente que poderiam abrir a educação (assim como outros serviços) para o comércio se, em troca, os países ricos abrissem o comércio da agricultura e de têxteis para eles.

EC – Na sua opinião, a educação se refere à aquisição de conhecimentos e competências ou é algo que deve garantir a integração dos alunos na sociedade civil?
Verger – A educação não deve apenas julgar as funções econômicas. A educação é um instrumento de política central que os governos podem utilizar para promover a coesão social e de formação de profissionais comprometidos com o interesse público. Também é um importante dispositivo para promover a cidadania crítica e participativa.

EC – A criação do GATS alterou a visão da educação, especialmente a educação superior, como um bem público?
Verger – Absolutamente. A OMC/GATS não conta com um conceito de educação ou uma visão particular, ou seja, sobre suas funções essenciais, políticas e práticas. Do ponto de vista do GATS, a educação é simplesmente um produto que faz parte dos fluxos de comércio internacional, como os têxteis, automóveis ou tomates.

EC – A liberação do comércio tem potencial para dominar a agenda global da educação superior?
Verger – A agenda global de educação superior é um campo controvertido. Há muitos pontos de vista conflitantes, lógicas e interesses que estão tentando definir essa agenda. No entanto, definitivamente, a lógica comercial vem ganhando centralidade, legitimidade e espaço nas últimas décadas. Tudo isso em detrimento da concepção de bem público do ensino superior, bem como contra a lógica da cooperação no domínio da internacionalização da educação superior.

EC – A educação de alta qualidade pode influenciar de forma positiva as condições de trabalho dos países em desenvolvimento?
Verger – Alta qualidade da educação é uma condição necessária para o desenvolvimento econômico, mas não suficiente. Para que o ensino superior tenha impacto, as políticas públicas em outros setores também devem ser aplicadas e coordenadas com as estratégias de ensino.

EC – O comércio de serviços educacionais está afetando o comércio intersetorial da economia, educação e cultura?
Verger – É intersetorial no sentido de que as políticas comerciais e estratégias estão afetando as políticas educacionais (ou seja, procedimentos de licenciamento de novos centros educativos, os requisitos de qualidade ou de certificação, as limitações ao capital estrangeiro das universidades, etc.). Em muitas situações, pode haver uma contradição entre as políticas dos diferentes setores. Por exemplo, uma política para proteger a diversidade linguística e cultural no sistema de ensino pode colidir com as políticas de livre comércio que também estão afetando o setor de educação.

EC – A transnacionalização do ensino superior poderia ser discutida em um fórum de educação internacional em vez de um fórum de comércio como a OMC?
Verger – Acho que sim. A UNESCO seria um fórum muito mais sensível às particularidades da educação como um setor, além de contar com muito mais experiência no domínio da internacionalização da educação que a OMC.

EC – Como os países que adotaram o GATS estão lidando com a questão da qualidade da educação?
Verger – Todos os países-membros da OMC (155 no total) adotaram o GATS. No entanto, alguns deles adotaram compromissos de liberalização adicional em termos de tratamento nacional e acesso ao mercado. Estes últimos são principalmente os países desenvolvidos. Na América Latina, até agora, apenas o Panamá, México e Costa Rica adotaram este tipo de compromisso. No entanto, muitos outros poderão fazê-lo na Rodada de Doha.

EC – Não seria a adoção do GATS um processo inevitável em função da globalização?
Verger – Decisões políticas de promover a globalização econômica, tais como a liberalização dos setores da educação e outros serviços no âmbito dos acordos sobre comércio de serviços da OMC, podem ser tomadas por diferentes razões. Primeiro, alguns governos o fazem por não ter escolha como, por exemplo, os países que entraram na OMC tardiamente tiveram de implementar políticas de liberalização muito profunda em uma série de setores como condição para a adesão. Assim, neste caso, a “globalização” foi imposta a eles. Segundo, alguns governos pensam que a liberalização da educação é desejável, pois irá gerar renda econômica, beneficiar a qualidade da educação ou, como expliquei antes, lhes permitirá abrir novos mercados no exterior. E, em terceiro, outro grupo de responsáveis pelas diretrizes políticas pode perceber que o atual modelo de globalização é inevitável e que não há alternativa para as soluções de mercado em relação aos problemas da educação. No entanto, o fato desses políticos perceberem a inevitabilidade, isso não significa que ela seja real (em termos usados pelos filósofos da ciência). Eu realmente acho que os governos têm mais espaço do que eles pensam quando se trata de decidir se devem abraçar a globalização econômica de forma acrítica e, consequentemente, introduzir regras e mecanismos de mercado no seu sistema educativo.

EC – Quais são os efeitos políticos para os que são contra o GATS e quem são eles?
Verger – Alguns sindicatos de professores e associações universitárias internacionais organizaram campanhas de sucesso sobre a questão do GATS. O sucesso das campanhas se cristalizou em dois níveis. Por um lado, eles têm sido capazes de colocar o tema GATS no domínio público e, desta forma, forçam os governos a serem mais transparentes na negociação de acordos de comércio internacional que afetam setores politicamente sensíveis como a educação. Por outro lado, em alguns países, os stakeholders da educação (agentes que têm interesse econômico no setor) pararam de introduzir em seus governos novos compromissos de liberalização em matéria de educação no âmbito do GATS. Eles têm feito alianças estratégicas com o Ministério da Educação, que tem poder de veto sobre qualquer decisão relativa à liberalização da educação no âmbito da OMC.

EC – Por que as discussões em torno do GATS são mais fortes nos países em desenvolvimento?
Verger – Porque é uma questão mais delicada. Há, pelo menos, três fontes de preocupação que são mais fortes nos países em desenvolvimento do que nos países mais desenvolvidos. Primeiro, há uma preocupação associada à flagrante falta de competitividade no comércio de serviços educativos dos países em desenvolvimento. Em segundo lugar, existem preocupações sobre o quadro regulamentar da educação dos países em desenvolvimento, que ainda é muito fraca – em termos de garantia de qualidade, políticas de acesso, financiamento – para ajustar a um regime de livre comércio mundial em educação. Terceiro, um mercado da educação global liberalizado pode promover a homogeneização internacional dos sistemas de educação e, consequentemente, prejudicar a diversidade cultural.

EC – Os sindicatos desempenham papel importante de resistência à liberalização da educação na América do Sul?
Verger – Sim, eles são provavelmente os jogadores mais ativos contra o GATS. Por exemplo, os principais sindicatos de professores na Argentina e no Brasil promoveram a “Declaração de Brasília”, em 1994, em que o Ministério da Educação dos respectivos países declararam publicamente que não vão permitir a abertura de instrução para o comércio no âmbito do GATS.

EC – Quais as consequências para um país que não tem uma posição definida em relação ao GATS?
Verger – A maioria dos países não tem a chamada posição definitiva sobre o tema. Este é, acima de tudo, o caso daqueles países que não assumiram compromissos de liberalização no âmbito do GATS ainda. Vamos tomar o Brasil como exemplo. O Ministro da Educação assinou, em 2004, a Declaração de Brasília. Desta forma, o Brasil é um dos países com uma posição mais clara e aberta sobre o tema. No entanto, este é apenas um compromisso público, sem qualquer validade jurídica, o que significa que o próximo ministro da Educação não tem necessariamente de apoiá-lo. Isso mostra que quando a orientação política de um país muda, novos compromissos de liberalização no âmbito do GATS podem surgir. No entanto, essa regra não funciona no sentido inverso, isto é, uma vez que um país tenha assumido compromissos de liberalização no âmbito do GATS é muito difícil cancelar. Assim, o novo governo não tem como modificar os compromissos de liberalização na educação estabelecidos pelo governo anterior do país. Seria muito oneroso ou teria que enfrentar sanções impostas pela OMC.

EC – O senhor afirma que a proposta do seu livro é abrir a caixa-preta dos GATS? Por quê?
Verger – Provavelmente a mais importante caixa- preta nos acordos de comércio de serviços da OMC é o processo de tomada de decisão no âmbito do GATS em si. Quem é que toma a decisão final sobre o GATS em matéria de educação? Quem está desenhando as preferências dos países em matéria de GATS? Que escala política é mais relevante para entender os resultados dos acordos: o local ou o global? Quais são as chances da sociedade civil, das associações de universidades e dos sindicatos de professores de influenciar os resultados do GATS? Na verdade, meu livro pretende responder a essas perguntas e, consequentemente, abrir a caixa-preta dos GATS e da OMC.